福祉国家における個人と国家の関係について

―イギリスの社会福祉政策史をもとに―

 

丹羽　文子

経済学部　経済学科　１７９８００３６　

２０００．７．３提出

 

 

＜このレポートの構成＞

１．はじめに

２．イギリスにおける社会福祉の発生（中世〜国家介入のはじまり）

３．ベヴァリッジ体制とナショナル・ミニマム原則

４．福祉国家の危機とサッチャー政権

５．福祉国家の抱える矛盾

６．福祉国家における個人と国家の関係について

 

本文中の（＊1）〜（＊9）は参考文献を参照した部分であり、最後にまとめて示した。

 

 

 

１．はじめに

今日、日本を含む先進諸国がかかえる大きな問題の一つに、高齢社会への対応がある。平均寿命・高齢化率が世界最高水準に達している日本は、社会福祉制度による高齢化への対応が求められ、福祉国家としてのあり方を考えていくことは、今後の課題であるだろう。福祉国家の理念とは何か。日本の場合は、日本国憲法２５条の生存権の保障と国家責任の原理とが根底にある。

日本の高齢者福祉における最大の課題は、介護問題である。核家族化の進展がみられる中、介護の家族への依存には限界がある。そこで介護保険制度の導入などといった、いわゆる国家の介入が必要となってくるのであるが、一方で、過度の国家制度介入によるプライバシーの侵害、高齢者の自立問題などへの懸念も考えられる。国民の生活領域に国家がどこまで介入するかについては十分に検討する必要があるだろう。このような、個人（家庭）への国家政策による国家介入の範囲をどのように定義づけるかについては、福祉国家のあり方とも深く関わることであり、歴史的にも様々な考え方があった。Ｒ．ピンカーは、「英国においては、個人とコミュニティとの正しい関係において、深い価値葛藤がなおも残っている。」（�Aｐ.202）と述べている。これは、イギリスに限られた事ではないだろう。

社会福祉の起源は、１６０１年にイギリスで制定されたエリザベス救貧法であるとされており、世界で最初に福祉国家を打ち立てたのもイギリスである。したがって、まずイギリスにおいて社会福祉がどのように発達してきたのかを概観し、その中で個人と国家の関係がどのようにとらえられてきたのかを分析する。その上で、高齢社会における理想的な個人（家庭）と国家との関係はどのようなものであるのかを考える出発点を見つけたい。

 

 

 

２．イギリスにおける社会福祉の発生（中世〜国家介入のはじまり）

　中世封建社会においては、村落共同体内での地縁的・血縁的な結びつきに基づいた相互扶助、都市の商人ギルド・手工業ギルド内での相互扶助が行われていた。この時代は、キリスト教が社会に深く浸透しており、キリスト教による慈善事業が行われていた。

１４世紀頃イギリスでは、ばら戦争による浮浪者の増加、囲い込み運動、僧院解体による貧民保護の停止、ギルド崩壊が原因で、貧民が大量発生する。はじめは貧民に対して抑圧政策をとり、浮浪者の取締りを行ったが、１６世紀に入って大衆の窮乏化と浮浪者の増加がさらに深刻になったため、救貧政策へ変更された。はじめの救貧立法の集大成が、１６０１年のエリザベス救貧法である。内容は、労働能力のある貧民を強制的に労働させること、違反者への処罰、救貧税の徴収などである。エリザベス救貧法制定後、行政の中央集権化が著しく進んだが、市民革命によって救貧行政は教区に委ねられることになった。

１８世紀後半からの農業革命と工業化によって、新たに無産貧民層が生まれ、エリザベス救貧法の改革の必要性が主張される。１８３２年に救貧法調査委員会が設置され、１８３４年に新救貧法が成立する。新救貧法の目的は、救貧行政の中央集権化と救貧税の増大を阻止することであり、その結果厳しい抑圧的な政策となって政策は行き詰まってしまった。そのころ慈善組織協会（COS）が設立され、慈善が社会事業として認識されはじめる。COSは貧困を個人の責任ととらえ、慈善的性格の強いものであったが、近代社会事業、とりわけ近代ケースワークの設立の基礎となった。

イギリスで貧困が社会問題であるとみなされはじめた時期は、セツルメント運動が生まれた１９世紀末である。それ以前は、貧困を個人の問題とみなす考えが一般的であったが、セツルメント思想の創始者、エドワード・デニソンは、貧困は社会の問題であり、社会政策によって解決できると考えた。ここから民主主義と社会改良の認識が広まり、慈善事業が社会事業へと移行するきっかけとなった。その後、チャールズ・ブース、シーボーム・ラントリーによる科学的貧困調査の影響もあり、社会主義運動が高まった。それにともなって２０世紀初頭に次々と社会改良立法が制定されたのである。

（＊1）

貧困を社会問題とみなす考えが生まれた思想的背景には、貧困の原因は個人の欠陥にあるとする自由主義から新自由主義（修正自由主義）への移行がある。１９世紀末から２０世紀初頭にかけて、イギリスではこのような貧困観の思想的転換があった。社会認識の変化としては、「天は自ら助くる者を助く」というものから、「天は自ら助くる者を助けず」というものへの変化である。この新自由主義者の思想の中で注目したい点は、国家の責任と役割に対する考えである。H．サミュエルによると、「国家の全成員および国家が影響力を行使しうる他のあらゆる人にたいして、最良の生活を営む最大限の可能な機会（the fullest possible opportunity to lead the best life）を保障するのが国家の義務である。」（�Bｐ.171）というものが、修正自由主義の第一原理なのである。これが「生存権の保障」の概念につながっていると考えられる。

また、修正自由主義者J．A．ホブスンは、上の第一原理のような「国家の機能にかんする新概念」（�Bｐ.172）によって国家の役割を正当に位置付けたのだが、同時に「政治と法律の軽視」（�Bｐ.172）の考え方から機会の独占という利益を得ている特権階級を批判した。ホブスンによる特権階級の批判は、社会福祉は資本主義のもたらす貧困問題と階級闘争の解決をめざすものだとする見方に通じている。

もう１人の修正自由主義者L．T．ホブハウスの国家論についてだが、彼によると、国家の役割は「知性と人権が発展しうる諸条件を確保する」（�Bｐ.174）こと、あるいは、「市民が自分自身の努力によって、市民としての能力の全面的開花のために不可欠なすべて（all that is necessary to a full civic efficiency）を獲得できる諸条件を確保」（�Bｐ.174‐175）することである。古典的な自由主義思想が、貧困問題への国家介入は労働者の生活倫理・生活態度を破損するとしているのに対し、ホブハウスは次のような考えを持っていた。すなわち彼は、すでに多面的な生活領域への国家の介入が現存していること、そして、労働者は、社会の「組織的欠陥」もしくは「社会体制の欠点」にたいする責任のもっとも少ない立場にあることをあげている。彼は、社会において「個人は孤立的な存在ではありえない（the individual cannot stand alone）のであり、個人と国家との間には相互的な義務（a reciprocal obligation）が存在するという原則」（�Bｐ.174）がある、と認識している。

以上のような新自由主義（修正自由主義）の考えが、国家は個人の最低限の生活を保障する役割・責任を持っているとし、国家介入を促す思想の源流となったことは明らかである。

（＊2）

 

 

 

３．ベヴァリッジ体制とナショナル・ミニマム原則

　イギリスにおける福祉国家の成立は、１９４２年にベヴァリッジによって提出された「社会保険および関連サービスに関する報告」という報告書が実現されたことによると言われている。ベヴァリッジも、先にあげた新自由主義の流れの延長上にいることになる。ここでは、ベヴァリッジの社会改良思想と、「ベヴァリッジ報告」の基本理念であるナショナル・ミニマム原則がどのようなものであるのか、簡単に示したい。

　「彼の改良計画は、社会的経済的行為がどこまで理性的な行政上の制御に従属させうるかという野心的な考えにもとづいていた。」（�Cｐ.163）この文は、ベヴァリッジの社会改良思想の根本的部分を表している。１９０９年に出版された『失業：産業の問題』で、ベヴァリッジは、労働市場への国家介入の必要性を説いている。彼は、失業は労働市場における需要と供給の不一致であり、それは調整の不完全性に起因していると考えた。そこで、全国職業紹介所と国民保険制度を計画したのである。全国職業紹介所の計画と実施、および国民保険制度の導入が行われた１９０４〜１９１０年は、「ここの市民と２０世紀国家の日常的な関係の長期にわたる転換期」（�Cｐ.163）であった。ベヴァリッジの思想を一言で言えば、行政集権化された「介入主義的」国家によって産業調和と社会的連帯を強化することによる社会改良であった。「介入主義的」国家といっても、それは管理統制の肥大を意味するのではなく、ベヴァリッジ・プランには、ナショナル・ミニマム原則が前提にあったのである。

（＊3）

　ベヴァリッジ報告の主な特徴は社会保険であり、それには６つの基本原則がある。「均一額の最低生活費給付、均一額の保険料拠出、行政責任の統一、適正な給付額、包括性、および被保険者の分類がそれである。」（�Dｐ.9−10）この社会保険と、「公的扶助」、ならびに「任意保険」によって、ナショナル・ミニマムを全国民に対して保障しようというのが、ベヴァリッジのねらいであった。ナショナル・ミニマムの原則は、ベヴァリッジ報告の第９パラグラフにおいて、こう説明されている。

「第３の原則は、社会保険は国と個人の協力によって達成されるべきものであるということである。国は、サービスと拠出のための保険を与えるべきである。国は、保障を組織化するにあたっては、行動意欲や機会や責任感を抑圧してはならない。またナショナル・ミニマムをきめるにあたっては、国は、各個人が彼自身および彼の家族のためにその最低限以上の備えをしようとして、自発的に行動する余地を残し、さらにこれを奨励すべきである。」（�Dｐ.6）

この第９パラグラフで注目したいのは、最後の２文である。そこには過度の介入の否定がみられる。また、６つの基本原則のうちの「適正な給付額」について見ると、「給付がその額および期間に関して適正である」（�Dｐ.187）こと、額は「他の資産がなくても、その額だけで生存に必要な最低所得を保障するに十分である」（�Dｐ.187−188）ことが具体的に述べられている。以上から、ナショナル・ミニマムの原則には表裏一体の理念があり、「ナショナル・ミニマム保障原則とナショナル・ミニマム最高原則から成り立っている」（�Bｐ.217）ことがわかる。国家介入の過小も過大も否定し、その基準が最低生活費の規定に表されている。

（＊4）

 

 

 

４．福祉国家の危機とサッチャー政権

　１９７０年代後半から、先進諸国において福祉国家体制への批判が高まり、いわゆる「福祉国家の危機」論が広まった。背景として、経済成長が停滞し、高い税負担に対する人々の反感が出てきた不況期だったことがある。欧米での福祉国家批判の中心にいたのが、新保守主義者たちである。彼らの言う「福祉国家の危機」とは、「財政の危機」と、「規制の失敗」を意味していた。すなわち、社会保障支出の増大が経済成長を阻害するという議論、また、個人や家族の自助努力が失われるという国家介入主義への批判によって、「小さな政府」を目指そうという考えである。

　この新保守主義の考えを持って、イギリスで１９７９年に政権をとったのがサッチャーであり、彼女の政策は反「福祉国家」的なものであった。整った秩序と自助努力の精神があり、古典的資本主義が理想的に機能していたヴィクトリア時代への回帰が、サッチャーのスローガンであった。それは結果的に、第２次大戦後、拡大を進めてきた国家の範囲を、再び「安価な政府」に逆戻りさせた。財政支出削減のため、社会保障費を切り詰め、福祉政策は自助努力重視の政策へと置き換えられ、行われた一連の税制改革は、それまでのような所得再分配的ではなく、高所得者ほどインセンティブをもつような税制への転換であった。

（＊5）

 

 

 

５．福祉国家の抱える矛盾

　J．ハーバーマスの福祉国家における「生活世界の植民地化」現象の議論は、国家介入構造による「規制の失敗」を表している。それは、個人の自由保障をめざす福祉国家的な社会政策が、逆に個人の自由を剥奪するという現象である。「こうした福祉国家のもとでの個人の私的生活や社会生活領域への過度の国家介入、それにともなう個人の自由剥奪といった現象は、福祉国家に対する批判者が共通して指摘している現象でもある。」（�@ｐ.91）

この矛盾を解決しようと考え、人間の行為と人間関係の面に注目して完成した社会サービスが、ソーシャル・ワーカー制度である。（＊6）

ソーシャル・ワーカーの出現によって、福祉クライエントの物質的なニーズのみでなく、心理的な問題への対処が可能になった。国家の制度が多数の国民を対象としていて画一的であるのに対して、ソーシャル・ワーカーは個人を個別的に扱う技術を必要とする。つまりソーシャル・ワーカーとは、国家と個人の間に立ち、制度を個人の生活にうまく適応させるという役割を持つのである。「ソーシアル・ワーカーは社会福祉制度の最先端にあって、個人と制度の間を媒介し、生活上の問題を主体的に解決するように援助する役割を持つのである。」（�Fｐ.87）「福祉国家の危機」論で言われたように、福祉国家は矛盾を抱えており、これまでのような国家の介入制度には、限界があることが明らかである。その限界を克服するのがソーシャル・ワーカーのような民間の社会福祉であるということだ。（＊7）

 

 

 

６．福祉国家における個人と国家の関係について

　「福祉国家」は、決して唯一の理想的な国家であるというわけではないという認識から、考察をはじめたい。つまり、「福祉国家」においての管理統制の肥大や、「福祉国家」が全体主義国家となることもありうるという認識である。しかしこの認識は、「福祉国家」の否定を意味するものではない。「福祉国家」においていわゆる「規制の失敗」によって起こる問題を防止するための、根本的部分に関わってくるのが個人（家族）と国家の関係に対する認識ではないだろうか。

　福祉国家の形成にとって、民主主義と社会改良の考えを生んだ新自由主義（修正自由主義）の果たした役割は大きい。古典的自由主義の時代は、国家介入が個人の生活倫理を破壊すること、すなわち自助努力を抑制してしまうことが最大の懸念であった。しかし、新自由主義の考えでは、国家の介入は必要不可欠なもので、自助努力を抑制しない程度の国家介入がなされるべきなのだとしている。国家の役割と責任は当然存在し、それは民主主義の上に成り立たなくてはならないのである。

「自助努力を抑制しない」程度は、ベヴァリッジ・プランのナショナル・ミニマム原則にもあらわされている。介入主義的国家体制をはじめに打ち立てたという意味では、福祉国家史上、ベヴァリッジは大きく貢献したと言える。だが、ベヴァリッジ・プランは、すでに現代の状況に適応できないものとなっている。その理由は、ベヴァリッジ・プランが社会に低所得階層が存在することを解決するものではなく、形式的平等の原理に基づいたものであったことである。「社会的平等への真の途は、何よりも第一に、社会階層としてのロウ・ペイ・グループを廃絶しなければならない。」（�Bｐ.251）ベヴァリッジ・プランはこの課題を無視したのであり、ナショナル・ミニマム原則は理想的ではなかったということになる。（＊8）

ここで、福祉国家と資本主義との関係について簡単にふれておきたい。ホブスンによる特権階級への批判や、ホブハウスの国家論にみられる「社会体制の欠点」という記述、また、ベヴァリッジの目指した「産業調和」などから、イギリスにおける「福祉国家」の発展は、資本主義社会を前提としていることがわかる。資本主義社会の構造上、必然的に生まれる貧富の格差を取り繕うという考えが、社会福祉制度を発達させてきたともいえる。事実、「福祉国家」発展の歴史は、資本主義社会の階級闘争の歴史であり、その国家機能は、階級間の差を埋めるためのものだとする見方をする者もいる。「福祉国家」成立の先駆となったイギリスは、資本主義国として発展してきたのであるから、歴史的前提として、資本主義社会の階級闘争から法則的に、社会福祉制度が生まれてきたのは確かである。

しかし社会福祉は社会主義国・共産主義国でも存在するのであって、歴史的なことはともかく、社会福祉の理念に、資本主義国にのみ当てはまるもの以外のものがあるはずである。それは「生存権―人間らしく生きる権利―の保障」であり、すべての「国家」の義務である。この理念が、福祉国家における個人と国家の関係を考える上での原点となるのではないだろうか。

　ところで、イギリスにおけるサッチャリズムは、「財政の危機」感が一番大きかったという印象を受ける。自助精神の重視という自由主義の思想に近いようにみえるが、サッチャーは、マネー・サプライのコントロールによる金融政策によってインフレを打開しようというマネタリズム的政策をとったのであり、サッチャリズムの主たる目標は、財政面での「小さな政府」であり、国家介入による個人の自由の剥奪という危機を回避することではなかったのである。

「福祉国家の危機」で語られる、過度の国家介入によって個人の自由が剥奪される、人権が侵害されるということは、国家介入の仕方に問題がある。行政機関による制度は、福祉クライエントを、制度を適用する単なる“対象”として扱っているのであって、独立した人格主体として扱っているのではない。福祉クライエントは社会から“受益者”としてみなされる。「日本の生活保護法に基づく給付の受給は、権利としてよりは、恩恵として捉えられることが多く、受給者には社会的な脱落者というスティグマが付与されやすい。行政の側もそうした見方で接し、人権侵害に近い形での受給者の私的生活への介入がしばしば生じる。」（�@ｐ.90）この状況こそが、近代の福祉制度の問題点とされてきたのである。（＊9）福祉クライエントの福祉を受ける権利を明確にし、民間の社会福祉（ソーシャル・ワーカーなど）のような、制度と個人の間のつなぎ役をしっかりさせることによって、この問題点を克服することが福祉国家の課題であり、先進各国は「福祉国家の危機」を乗り越えるために、理想的な国家介入の構造を考えることを求められている。

社会的平等はまだ実現されていないのである。そのことは、人々の意識にもあらわれているし、福祉クライエントともならないような貧困層が存在する事実からも、導き出せる。

日本の高齢者介護問題について言えることは、上で述べたような受給者が社会的な脱落者として見られる問題はあまり発生しないはずだということある。というのは、人間はみな老いるのであり、医療がますます進歩した現代、人々は「高齢社会に生きる自覚」を持たなければならないと考えられるからである。この自覚から、相互扶助、社会連帯の意識が人々に浸透することも期待できるだろう。また、制度と個人のつなぎ役の重要性は明らかである。そのつなぎ役を確立し、保障することが、国家の当面の役割であるのではないだろうか。

 

＜注＞

（＊1）�Eｐ.11‐25，ｐ.36‐37

（＊2）�Bｐ.171‐179

（＊3）�Cｐ160‐165

（＊4）�Bｐ.213‐217，�Dｐ.6、9‐10、187‐188

（＊5）�Cｐ.271‐272

（＊6）�@ｐ.84‐91

（＊7）�Fｐ.86‐94

（＊8）�Bｐ.248‐251

（＊9）�@ｐ.89‐91

 

＜参考文献＞

�@     伊藤周平『福祉国家と市民権』法政大学出版局、１９９５年

�A     R．ピンカー『社会福祉学原論』黎明書房、１９８５年

�B     毛利健三『イギリス福祉国家の研究−社会保障発達の諸画期−』東京大学出版会、１９９０年

�C     西沢保・服部正治・栗田啓子『経済政策思想史』有斐閣、１９９９年

�D     ベヴァリッジ『社会保険および関連サービス』至誠堂、１９７５年

�E     山田美津子（監）『介護福祉ハンドブック・社会福祉のあゆみ−欧米編−』一橋出版株式会社、１９９９年

�F     柴田義守『社会福祉の史的発展−その思想を中心として−』光生館、１９８９年